| RISKNYTT:
2000:1 Ett bidrag i det här numret lyfter särskilt fram situationen för beslutsfattaren på kommunal nivå. På vilket sätt kan Riskkollegiet bidra till att underlätta här? Genom att ge överblick och presentera olika sätt att strukturera det komplexa området och strukturera beslutsprocessen? Genom fallstudier inriktade också på sak- och metodfrågor? Läsarnas synpunkter välkomnas. Tillämpningen av den s k försiktighetsprincipen, en princip som numera har bred förankring för riskkontroll, är en knäckfråga för organisationer på alla nivåer. Principen bygger som bekant på att ´fullständiga bevis´ på skada inte erfordras för intervention i riskbegränsande syfte när det gäller hälso- och miljörisker utan att försiktigheten kan kräva ett agerande långt tidigare, ofta uttryckt så att det räcker med en grundad anledning till misstanke om risk för skada. Svårigheterna ligger naturligtvis i att konkretisera detta. Inom Riskkollegiet har principen tidigare diskuterats bl a i skrift nr 11 med titeln Beslut under osäkerhet. Det har också hävdats att försiktighetsprincipen skulle vara svår att förena med ett sunt (natur) vetenskapligt tänkande. Den s k Stirlingrapporten (jfr sid 7) syftar till att visa att så inte behöver vara fallet och presenterar bl a en rad modeller för hur frågan kan angripas. Ett rent policydokument om försiktighetsprincipen har däremot nyligen kommit från EU-kommissionen och anmäls längre fram i detta nummer. Försiktighetsprincipen särskilt i fråga om kemikalier kom också in i diskussionen vid ett svensk-amerikanskt seminarium i Boston i höstas. Skillnader kunde konstateras i arbetet på myndighetsnivå, kanske främst genom kraven i USA på en omfattande och ingående vetenskaplig riskanalys i varje enskilt fall där en intervention kan vara aktuell, också där behovet av produkten anses vara begränsat. Seminariet var eljest särskilt inriktat på ´The roles of risk and trust in modern environmental regulation´ och planeras leda till en publikation, som kommer att bevakas av Risknytt. Trovärdighet i samband med riskhantering är heller ingen ny fråga. I detta nummer (sid 7) pekas särskilt på ett forskningsprogram inom EU, Trustnet. Kommande seminarier och konferenser: 15-16 juni 2000 anordnar Karlstads universitet tillsammans med Räddningsverket ett internationellt seminarium på temat Risk Management and Human Reliability in Social Context. Seminariet ingår i en serie liknande arrangemang som anordnas två gånger per år av ESREDA (European Safety, Reliability and Data Association). Gästtalare vid Karlstadmötet är Andrew Hale, Erik Hollnagel, Jens Rasmussen, Jim Reason och Ola Svenson. - Information från Inge.Svedung@kau.se. SRA-Europe i samarbete med ESRA (European Safety and Reliability Association) occh SaRS (The Safety and Reliablity Society). Den årliga konferensen hålls i Edinburgh 14-17 maj 2000 på temat Foresight and Precaution. www.Risk-2000.co.uk 1 april är sista chans att skicka in ett bidrag till 10th International Symposium on Loss prevention and safety promotion in the process industries. Konferensen hålls nästa år i Stockholm den 19-21juni. www.iva.se/loss_prevention_2001. Likaledes i juni 2001, men den 10-13, äger X2001 rum i Göteborg. Det står för Exposure Assessment in Epidemiology, International Scientific Conference, med viss tonvikt på yrkesmedicin. Konferensen sponsras av Arbetslivsinstitutet. Konferenssekretariatet lämnar mer information via e-post: x2001@ymk.gu.se Ett välkommen till följande nya korresponderande ledamöter: Klas Rosén Anders Stensen ´Go electronic´ är det vad Riskkollegiet skall göra? Här avses då användning av e-post och nätet, med egen hemsida och med hänvisningar till andra webb-platser för mer information på sätt som bl a görs på flera ställen i detta nummer av Risknytt. Några kanske ryser medan andra (flertalet?) i stället menar att Kollegiets ledning hittills agerat alldeles för långsamt. Nu är det i alla fall på gång. Arbetet med Kollegiets hemsida har kommit långt även om avsikten är att dröja litet med att lägga ut den på nätet, med hänvisning till den pågående diskussionen om en stadgeändring. Vid utskicket nyligen av programmet för årets Riskkollegiedag prövades också för första gången e-post ´en masse´. Drygt 70 personer hade dittills anmält en sådan adress. När detta skrivs är det inte helt klart i vilken utsträckning mottagarna fick bekymmer att nå meddelandet resp bilagan och i vilken utsträckning kansliet i så fall genom diverse knep kan underlätta nästa gång. Alla som är anslutna till Riskkollegiet måste ha en rimlig möjlighet att ta del av den information som går ut från Kollegiet t ex Risknytt, oberoende av tillgången till en Internet-förbindelse. En skillnad skulle kunna uppstå i snabbheten i åtkomsten. Det är i princip lätt och i varje fall mycket billigare att lägga ut en text på nätet så fort den är klar än att göra stora utskick med posten flera gånger om året. Kanske skall sådana utskick i framtiden bli något av ´uppsamlingsheat´ i stället? Under alla omständigheter blir det en balansgång där avnämarna också måste få ett ord med i laget. EU om försiktighetsprincipen - två steg framåt och ett tillbaka eller tvärtom? Dokumentet COM(2000)1 Nyligen kom EU-kommissionens länge motsedda riktlinjer för användning av försiktighetsprincipen vid skyddet av människors hälsa och miljön. Mottagandet har varit blandat. Den europeiska kemiska industrin verkar nöjd medan t ex Greenpeace morrar. Kommissionen själv understryker att detta inte är sista ordet utan ett bidrag till den pågående diskussionen både inom Unionen och internationellt. Men i så fall är det ett bidrag som man inte bör ignorera. Kommissionens ståndpunkter har betydelse inte bara inom EU utan också för Unionens agerande internationellt och särskilt visavi världshandelsorganisationen, WTO. Någon praktisk konkretisering av försiktighetsprincipen är det förstås inte fråga om, och mycket känns ganska självklart. Men med tanke på att EU består av många länder med olika traditioner, kan det vara viktigt att någonting sägs. Skillnaden betonas mellan försiktighetsprincipen, som främst är ett ´politiskt´instrument för riskbegränsning, och den ´prudence´ (svåröversatt) som den (natur)vetenskap-liga riskbedömningen bör innefatta t ex säkerhetsfaktorer för att kompensera för arts- eller populationsvariationer. Att ALARA-principen, dvs ´as low as reasonably achievable´ nämns i det senare sammanhanget tarvar dock ytterligare förklaring. Försiktighetsprincipen kan enligt Kommissionen bara aktualiseras inom en strukturerad riskanalys. Först måste en vetenskaplig identifiering av en potentiell fara föreligga, men där risken inte kunnat ”fastställas med tillräcklig säkerhet”. Kraven på bedömningen uttrycks senare så att den skall vara så komplett som möjligt, med angivande av den vetenskapliga osäkerheten på varje nivå. Alltför långtgående med hänsyn till syftet eller bara en tolkningsfråga? Dessa axplock får understryka betydelsen av den nu påbörjade ´konsul-tationsprocessen´. Åt vilket håll går ändringarna om dokumentet så småningom blir tydligare? - Inom Riskkollegiet bör vi också efterlysa riskvetenskapliga aspekter på detta dokument. Texten finns på http://europa/eu.int/comm/off/com/health_consumer/precaution_en.pdf Kom med synpunkter! EN NY SYN PÅ SAMHÄLLETS RISKER OCH RISKHANTERARE Under 1990-talet skedde en tydlig förändring i synen på vad som utgör allvarliga hot mot samhället. Man började tala om ett vidgat säkerhetsbegrepp och en bred bild av tänkbara risker, hot och påfrestningar växte fram. Hot- och riskutredningen (SOU 1995:19) lyfte fram globaliseringens betydelse för riskbilden. Insikten ökade att konsekvenserna av stora olyckor och andra händelser kunde sprida sig geografiskt och mellan olika system. Därtill kom ökade krav på att samhället skulle kunna hantera svåra påfrestningar. Organisationer inom totalförsvaret som tidigare främst arbetat med kriget som hotbild måste nu ställa om till att fundera kring möjliga konsekvenser av ett spektrum av olika hotsituationer. Genom den nya synen på risker och hot blev det nya aktörer som kom i fokus som hanterare av samhällets risker. Ett allt större ansvar för beslut och kommunikation om riskfrågor kom att hamna på den kommunala nivån, hos kommunala tjänstemän och beslutsfattare. Hos den kommunala beslutsfattaren finner vi ett koncentrat av riskrelaterade problem och beslut, som dessutom måste hanteras under tidspress och i hård konkurrens med andra pockande frågor. Studier visar att inställningen till riskfrågor varierar påtagligt beroende på erfarenheter i olika kommuner. Riskanalys är idag en betydelsefull kommunal angelägenhet. Den breda riskbilden innebär att många förvaltningar berörs vid analys av möjliga riskkällor och konsekvenser inom kommunen. Detta innebär att man måste finna sätt att samverka över traditionella gränser när det gäller riskfrågor. 1998 inträffar ett allvarligt tillbud med en gasolläcka i en transport på Tegeluddsvägen mitt i Stockholm. Påverkar en sådan händelse bedömningen av risker med farligtgods- transporter, och borde det göra det? En beredskapsansvarig i en kommun menar att det är först när olyckor får riktigt allvarliga konsekvenser som de tas på allvar och överröstar andra angelägna frågor på den lokala nivån. Inom räddningstjänsten förändras den traditionella brandmannarollen och inriktas alltmer mot att analysera risker och förebygga olyckor. Frågan blir då hur man med begränsade resurser bäst kan arbeta för att förebygga olyckor på effektivaste sätt. En räddningschef i en mellansvensk kommun talar om branden vid Makedoniska föreningen i Göteborg 1998 och hur den påverkade synen på risker i den egna kommunen. Det blev viktigt att inspektera dans- och nöjeslokaler, men borde man i stället ha fokuserat mera på att försöka påverka attityder hos ungdomar? Kraven på att kommunicera om risker ökar. Den s k Serveso II lagstiftningen (sedan 1 juli 1999) ställer krav på kommunerna att informera innevånarna om verksamheter med potential att förorsaka allvarliga kemikalieolyckor. De boende skall även informeras om säkerhetsåtgärder vid en eventuell olycka. Olika grupper kan behöva olika typer av information. Efter giftutsläppet i Hallandsåsen ställdes kommunen inför ett intrikat kommunikationsproblem. Hur skulle man kunna visa att man tog de berördas oro och ilska på allvar utan att förlora förtroendet för jordbruksprodukter från Hallandsområdet hos det övriga Sverige? Inom det olycksförebyggande arbetet diskuteras ansvarsfördelningen mellan enskilda och det offentliga. Studier visar att allmänheten har högt förtroende för räddningstjänsten och en i vissa stycken överdriven tilltro till vad denna förmår klara vid en brand eller svår olycka. Från myndighetshåll kan man å andra sidan ha orealistiska förväntningar på allmänhetens möjligheter att uppfatta och agera inför risksituationer. Hur skapar man realistiska förväntningar i relationen enskild - myndighet? 1998 strejkade brandmännen i Finland. En påföljd av strejken blev den att kurser i självskydd överbokades, samt att brandvarnare och brandsläckare tog slut i butiken. Bränderna minskade, på sina håll upp till 50 %. Exemplet följer ett känt mönster, men ställer också frågan om motivation till egna åtgärder på sin spets. Från forskarhåll har man börjat intressera sig för det kommunala perspektivet på risk. På Försvarshögskolan pågår ett avhandlingsarbete om beslutsfattande om risk- och säkerhetsfrågor med särskild inriktning mot den kommunala nivån. Studier för att beskriva och utvärdera olika ansatser för att kommunicera risker till allmänheten har initierats av Statens Räddningsverk. Hur skall man utforma information så att den uppmärksammas av kommunens medborgare, utan att för den skull skapa onödig oro? På Överstyrelsen för Civil Beredskap intresserar man sig bl a för hur man inom kommunerna lyckas kombinera rollerna som ansvarig för att hantera såväl möjliga risker som faktiska kriser. I debatten om olika syn på risker jämförs ofta experter med allmänheten. Mitt emellan dessa världar står kommunala beslutsfattare i en verklighet där riskhantering är en del i den vardagliga beslutsväven. Här finns ett behov av såväl praktiska verktyg som teoretiska modeller från vetenskapssamhället. Det är viktigt att kommunala beslutsfattare kommer med i de nätverk för riskfrågor som nu är under uppbyggnad. Föredrag av Ann Enander vid Riskkollegiets möte i december 1998, under rubriken ”Mitt perspektiv på risk” Gott betyg åt Hallandsåsenseminariet Många av Risknytts läsare minns säkert seminariet den 6 oktober i fjol om kommunikations- och beslutsproblem i samband med toxiska och andra större olyckor eller samhällskriser. Med fallet Hallandsåsen som exempel belystes och diskuterades aspekterna ”vad hände” och ”vilka generella lärdomar kan vi dra”. Seminariet var ett gemensamt projekt mellan Toxikologiska Rådet, ett samrådsorgan för miljömyndigheter och forskare, och Riskkollegiet. Mötessalen var välbesatt, ca 75 personer deltog, och koncentrationen var hög. Seminariet utvärderades efteråt genom Tox-rådets försorg. Ca 2/3 av deltagarna besvarade ett antal frågor. Betyget blev överlag gott t ex beträffande seminariets vetenskapliga kvalitet och innehållets relevans och aktualitet. En deltagare anmärkte ”Synd på så bra program att det blev så stressat och pressat”, något som Riskkollegiet som medarrangör får ta på sig. Tyvärr gäller detta nästan alltid när man med hänsyn till dagens stress på arbetsplatserna känner sig tvungen att begränsa program till ½ dag också där det känns som om (mycket) längre tid skulle behövas. Finns fler synpunkter finns på detta? Flertalet seminariedeltagare tyckte att det kompendium (abstracts) som delades ut vid seminariet var bra. 58% av de svarande föredrog också ett kompendium vid seminarietillfället medan 36% helst ville ha en fullständig rapport i efterhand och 6% bådadera. Detta speglar ett dilemma när det gäller dokumentation. Det är också en finansiell fråga, där t ex en rapport i Kollegiets ´gula skriftserie´ i dagsläget i princip bygger på möjligheten till extern finansiering. Man måste numera också se informationsspridning på nätet som komplement till eller (om det kniper) ersättning för en skrift. Sålunda finns nu samlade ett antal föredrag och inlägg vid Hallandsåsenseminariet, ca 25 sidor, vilka är tillgängliga på Toxikologiska Rådets webb-plats www.kemi.se/toxik/, länken Rapporter. Här skall inget försök göras att sammanfatta de olika bidragen. Bästa rådet är: Läs själv. Referenten kan dock inte undgå att särskilt peka ut det avslutande föredraget, som återges i sin helhet på den nämnda webb-adressen. Professor Boel Berner, Tema Teknik och social förändring, Linköpings universitet, gjorde där ett antal reflektioner kring beslutsprocesser och organisation, vilka för många av oss innebar ett verkligt nytänkande. Hon poängterade att en förutsättning för goda beslut är ”lärande organisationer” och att en förutsättning för sådana organisationer bl a är en ”överskotts-kapacitet” för att säkerställa att problem ses ur olika synvinklar, att de inte försvinner ”mellan stolarna” och att det finns flera vägar för information om potentiella problem att nå dem som skall fatta beslut. Piska och morot i riskhantering Mammutjägarna skulle säkra stammens överlevnad och välstånd. Jägarna och deras familjer var själva risktagarna. Situationen var enkel: jakt med stora risker eller svält för stammen. När vi idag söker överlevnad och välstånd är många fler berörda. Bomullsskörden upprätthålls med stora doser bekämpningsmedel som påverkar eskimåernas barn hundratals mil bort. Hur skyddar man eskimåbarnen? Genom att myndigheter fastställer regler för hur bekämpningsmedel får användas - reglering uppifrån och ned? Eller genom att alla intressenter samlas i dialog kring hur mycket skydd som är lagom - åtgärder utifrån ömsesidigt förtroende? Om man får tro Trustnet är svaret både - och. Ofta krävs ett regleringsgolv för att ett visst minimum av skydd skall åstadkommas. Men det behövs särskilt mycket dialog om nyttan eller risken är okänd eller skevt fördelad, om lokala intressen riskerar att förbigås eller om det finns andra kontroversiella inslag i de beslut som skall fattas. Vid Riskkollegiets seminarium på Arbetslivsinstitutet i Solna den 7 december presenterades Trustnetrapporten av Robin Foster från engelska Health and Safety Executive, som fått stöd av EU för sin resa. Han presenterade också en EU-rapport om försiktighetsprincipen (se ruta) och HSEs arbete med policy för riskhantering. Carin Sundström-Frisk inledde om olika nivåer av kommunikation och Bengt Bucht drog en lans för att kemikaliesäkerhet måste drivas internationellt trots de uppenbara svårigheterna med dialogen. Presidiet rekommenderar Trustnet-rapporten för utbildning. Den är en enkel och lättläst framställning som passar för att sätta studerande in i de komplexa frågorna kring riskbedömning och riskhantering. Stirlingrapporten ger en bredare belysning av komplexiteten och kan tjäna som uppslagsverk. |